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                国际观察 | 疫情恢复期如何重振交通出行系统(下)

                引言

                上文提到报告认为疫情的发生也为重建交通出行系统提供了机遇。本文则主要关注报告提出把握这机遇应采取的四大战略,分别为“建立世界领先的公共交通系统和优良的通达网络”、“实现交通运输100%零排放”、“打造慢行交通高品质出行”和“改变交通财政资金的利用方式”。针对疫情对于交通系统可能造成的长远影响及新技术对客流需求及其行为的改变,四大战略的具体解读结合了英国交通系统运营模式和自身优势给出具体的应对措施方向,以促进英国交通系统快速向可持续发展,绿色复苏的出行系统转变。同样,这些应对疫情恢复期或是面对未来挑战的交通系统转向思路也值得我们学习。

                 

                复苏中的机遇 — 四大战略解读

                 

                英国政府已开始制定针对交通系统变革的议程。变革主题包括更高品质的主动出行和更高强度使用的公共交通,以及向“零排放”车辆的过渡。在2020年3月关于脱碳运输的政府文件中,英国交通大臣格兰特·夏普斯(Grant Shapps MP)提到“脱碳计划的挑战很大,涉及的范围广泛,需要我们坚定想法,我们有责任迅速果断地采取行动以减少排放。”5月份宣布主动出行的支持计划时,他说:“我们的国家复苏也可以定义为绿色复苏”。

                 

                近期分析表明,向零排放运输过渡将带来巨大的经济增长,到2030年将为英国提供200,000个工作岗位,并带来超过900亿英镑的年度收益。加快实现可持续交通系统建设的进度,保证交通系统的高效畅达应成为更广泛的绿色经济复苏计划中不可或缺的一部分。

                 

                想要实现运输的零碳排放,减少空气污染,必然要提出以下要求,这些计划也应是近期政府作为经济重建,创造就业和促进全国范围内经济活动的一些方向:

                 

                 

                 

                1.世界领先的公共交通系统和优良的通达网络:

                 

                疫情让大家意识到一个可负担,可靠,有效的公共交通网络是必要的。英国政府应在全国范围内制定交通运输的战略方向,同时应有针对性的战略模式。其计划应对本地运输的未来蓝图做总体展望,进而能够调动全国、本地和私营部门的可用资源参与交通建设。

                 

                此外自行车和步行投资策略,即将出台的国家巴士策略及未来道路机动性和轨道的改革策略都需要重新聚焦于实现这些目标,交通运输部(Department for Transport,DfT)需要综合的,多模式交叉的交通运输方式。

                 

                该计划应该实现以下目标:
                 

                设定法律准线以减少碳排放和空气污染

                 

                改善社区的连通性,使人们更好地获得就业和服务,以扭转疫情带来的经济损失

                 

                将可持续的交通方式融入人们的生活

                 

                 

                关键词一
                综合交通运输规划

                 

                运输决策最好由最具权威性的决策行政机构制定。由地方当局调研当地的运输需求,计划如何满足这些需求,并与运营商和其他合作伙伴合作提供这些服务。

                 

                地方当局应被要求制定地方综合交通运输规划,概述他们将如何制定当地永久性的优先条款以确保可持续交通的发展。该可持续交通系统需要响应并满足社区对于主动出行、共享交通和公共交通(包括地方运营的轨道)的交通需求。

                 

                地方综合交通运输计划的目标:

                 

                如何利用可持续的交通方式解决本地区的连通性
                 
                清晰各种运输方式之间的异同及需对应提供不同类型的条款
                 
                在本地建成环境中分配空间用以改善多式联运
                 
                阐明地方当局对复苏议程的具体行动计划
                 
                有计划的使用中央政府的投资以实现建设目标

                 

                做到以上内容应该是获得未来任何资本或收入资金的先决条件。此外,还必须要求运输规划与实现零碳净排放,遵守空气污染法律限制,支持巴士服务以及更广泛的公共政策目标相一致,以提高区域活跃度和居民的福祉并减少居民的孤独感。运输规划还应与建筑环境和土地使用规划更紧密地结合在一起,以实现对公共运输和共享出行的空间分配。

                 

                关键词二
                地方政府对交通的管控能力

                 

                不同地区的地方政府参与开发和提供当地运输服务的能力是不同的。因此,各地运输业复苏的最大障碍之一将是地方政府和运营商自身的能力限制。

                 

                近年来,许多地方的公共交通服务质量下滑,而地方政府的能力也因预算削减和资源限制而受到削弱。它们监督本地区公交服务情况的能力也因此削弱,并且对服务质量,成本和服务频率的控制有限。由于地方政府内专业人士的减少,他们在管理运输服务和谈判相关合同的能力与公交运营商存在差距。此外,主动出行、综合运输和轨道运输这些新型公交服务模式,对公交设备的容量和能力的要求较之前有所提升。这些因素都将会阻碍中央政府分阶段实现这些新型公交服务模式。

                 

                中央政府应在需要时向地方政府提供支持,以提高它们运输监督和规划的能力。为了取得最佳效果,该支持是分阶段的。在初始阶段,运输联合体更有利于运输业复苏。第一笔资金应主要集中投资于这些设有联合体的地区,以最快的速度使大多数人受益。除此以外,其他有能力尽早制定综合运输计划的地方政府和城镇也应该能获得第一批帮助资金。第二批获得资金的是那些与DfT的共同制定运输计划的地方政府。第三批获得资金的地方政府是那些对交通管控能力最差的。在未来两年内,它们难以制定运输计划并获取支持资金。所以,它们应提升自身的能力,以获取该项资金。

                 

                关键词三
                巴士服务

                 

                巴士是一种可持续的出行方式,双层客车容量等同于75辆汽车。功能布局良好的公交网络能够改善社区的连通性,减少空气污染和碳排放,有效解决社会和经济排斥等问题。受疫情影响,公交服务产生的不确定性会破坏传统的商业模式。如果疫情之后的一段时间内,乘客数量仍会下降,则政府可能需要对该产业提供进一步的支持。

                 

                译者注:经济排斥是指个人和家庭未能有效参与生产、交换和消费等经济活动问题。

                 

                因疫情造成客流的下降,巴士服务需要政府拨款以维持运转。政府拨款时有以下三个手段:

                 

                特许和招标手段。巴士运营外包于私企,借助承包商的逐利性提高巴士服务水平。
                
                
                针对资本和投资予以支持。协助承包商完成政府巴士规划相关内容。
                
                
                派遣交通专员。协调、审查政府与地方政府、承包商间的巴士规划,确保规划能带来最好的服务效果。

                 

                政府应确保采用新的支付方法来解决农村和城镇地区的支付问题,还应推进“电动公交下城镇”计划,并为氢燃料公交提供一定规模的计划。

                 

                关键词四
                轨道服务

                 

                英国轨道的基础设施和运营是分开进行的,在疫情之前,交通运输部负责铁路的总体战略和资金筹措,并确定特许经营权,由火车运营公司(Train Operating Companie,TOC)提供服务。伦敦交通运输公司和Merseytravel公司等地方和地区企业对其所在地区拥有特许经营权,由Network Rail负责铁路基础设施(轨道,桥梁,信号,某些车站)的投资,运营和维护。疫情导致了现在所有TOC均由EMA特许经营,由政府承担收入风险和成本。政府不再继续发放特许经营权。对轨道服务进行改革,政府应基于六个关键原则:

                 

                在交通系统中明确轨道的核心竞争力
                 
                将责任下放给地方政府
                 
                本地发展及供应服务
                 
                多种交通方式的整合
                 
                以乘客为中心
                 
                可负担的价格

                 

                2.道路运输和铁路运输的100%零排放

                 

                政府应充分利用新基础设施及新能源等实现交通系统的零排放目标。公交车方面,建议2025年所有新投入的公交车为零排放类型车辆,2035年所有路上的公交车都应为零排放车辆。此外,政府应积极支持英国自己制造新型公交车辆,一方面促进供应链发展,刺激经济;一方面可以减少依赖海外供应商及其技术。重型车方面,政府应积极利用氢燃料,氢燃料为重型车正常运行提供了零排放可行性选择。政府应积极推进关于氢燃料的绿色生产及氢燃料汽车方面的研究,有助于增强未来的出口优势。小汽车及货车方面,政府应该仅支持电动车的增长,加速更新老旧车辆,在接下来两年投入15亿英镑用于鼓励汽车货车的更新,此外关注汽车租赁,汽车共享等新业态发展。轨道方面则是考虑电气化的使用以支持零碳的计划达成。

                 

                 

                3.持续改进推动步行和骑行的高品质出行

                 

                受疫情影响,采用公共交通方式的出行不被推荐,人们更多转而采用步行和骑行方式出行。

                 

                政府通过分配资金,打通监管壁垒和为地方当局提供道路空间重分配的指引以临时性扩充慢行交通空间等措施来提升慢行交通的出行品质。这些措施非常受欢迎,除了提供给人们慢行交通更充足,安全放心的空间外,也一定程度保证了社交距离。当然,同时也不鼓励短途出行采用私家车方式。

                 

                地方当局通过提供充足的自行车停车设施,给予公交优先权或其他公共交通优先措施来确保与主动出行的相关道路基础设施准备充分。道路布局应为行人,骑行和公共汽车提供明确的空间划分界限,确保出行时间的可靠性,尤其一些临时性措施很有可能会转变为永久性的设置。伦敦的街道设计导则为划分骑行车道与巴士专用道,设置无车区和仅供骑行及公共交通通行的街道设计提供数个案例。骑行车道的设置应满足不同用户的需求,比如考虑车道宽度,路缘,十字路口和适用于多类型单车的停车空间等元素。地方当局任何针对骑行与步行的临时性设施都不能限制到公共交通和巴士服务,不然可能会在疫情后期损害了交通网络的通达性。

                 

                最后,要对道路空间实施需求管理以防道路过载。随着出行需求的增加,政府应明确什么样的出行方式是可接受的,采用主动出行及公共交通出行的方式应作为第一选择,而小汽车出行不被支持。为了给一些对采用步行,骑行或公共交通出行不便利的出行有一些选择余地,应提供共享汽车或拼车服务,这样可以促进道路使用更具效率。

                 

                关键词
                轻型机动设备

                 

                交通运输部已经加快相关试验已使电动踏板车在骑行车道上使用合法化。电动踏板车及其他电力辅助的轻型机动车辆(含残障人士和老年人适用的三轮车和改装自行车)为必须驾驶出行或是解决最后一公里问题提供可行选择。

                 

                除了制定电动踏板车合法化法规外,国家政府应制定电动踏板车和无桩自行车租赁计划框架,协助支持地方当局推出本地租赁计划。该租赁计划应尽可能采用标准化设计已使当地政府,运营商都能适应。政府应该确保地方当局具有聘用该计划经营者的效力,这样能够提供满足当地需求的服务规格。

                 

                4.改变交通支付的方向

                 

                交通财政支出的方式应有所改变。疫情的发生暴露了政府在交通市场一些长期失调待解决问题,例如缺乏智能、基于帐户的售票模式、没有产生适当激励结果的不适宜支持机制。

                 

                我们建议政府在四个方面开展工作:

                 

                政府应如何支持当地交通
                 
                出行者采用何种支付方式
                 
                鼓励私营部门投资
                 
                当地运输当局如何产生收入以促进转向更可持续的运输系统

                 

                关键词一
                政府对当地交通的支持

                 

                本文概述的计划会需要比当前更多的资金。年内资金的使用应尽快公布,对明年的资金要有明确承诺,为市场和地方当局提供确定性。用来支持未来五年该计划的资金和资源,应该通过秋季的支出回合以及详细计划更新来确认。

                 

                交通系统的复苏应该使用地方当局用于当地交通的专项拨款,地方当局制定了可行的当地交通运输计划以保证综合运输网络具有更高稳定性。这种方法可以促进推出改善措施,提高网络连通性。政府应要求地方当局在综合交通运输计划中纳入本地公交服务。

                 

                关键词二
                基础设施建设

                 

                政府应优先考虑基础设施可以带来可持续发展的分支运输系统。主动出行,公交和电动车辆基础设施投资应在本地优先处理。Network Rail应该带来迎来新一轮的投资以增强铁路网,以及铁路的再投入使用。铁路和公交服务为偏远地区带来改善工作机会。通过建设新线和新站来扩大铁路网络对交通可达性差的地区非常有利。政府应该交付47.4亿到63.7亿英镑来制定铁路重开计划。该基金中的18.2亿英镑被用于投资下一轮五年计划,同期的10亿英镑被用于快速跟踪未来计划的发展。这些可以支持至少33个重新开放计划,包括72个新站点和恢复超过25年服务的343英里里程。

                 

                用以支持当地交通的实体投资和数字基础设施是必需的。包含用于最初和最后一公里的连接公交车与铁路和其他运输方式的新一代模态交互,针对性的投资修建高速公路和其他战略性公交道路。

                 

                公交优先措施和基础设施改善可以有效减少拥堵,提高服务可靠性。可靠性同时也是导致公交车使用率下降的原因之一。政府应该为当地公交相关设置提供资金来鼓励地方当局投资改善公交专用道,优先信号,公交候车设施和换乘站和汽车站等。资金应根据计划分配,地方当局也应出示未来可支配的资金。

                 

                关键词三
                公交收益资金

                 

                目前公交服务的资金结构很复杂。当前资金状况无法保障公共部门的多项开支,包括BSOG(译者注:Bus Service Operators Grant,公交服务运营商补助金),特惠旅行,NHS病患出行,学校出行和社会服务等。BSOG仍然是一种生硬的工具。英国国家特惠旅行计划的资金未能跟上人口膨胀,计划资金用于在同等群体中选出一部分特定人群享有公交通行特权。来自不同政府部门的多种资金来源需要得到解决。这些供资机制不应在疫情之后仍以目前形式存在。

                 

                需要采取措施解决目前供资的分散性和短期性。应改革财政支持,更好地针对预期成果提供具体福利,例如增加公共汽车的使用和确保必要服务落实到位。这不能通过现有的短期资金安排实现。资金来源应统一在一个单一的、有限制的、多年期的供资框架内,涵盖了来自纳税人向地方当局提供的财政资金。

                 

                新财政支持机制有两个待探索要素:改善拨款的主要资金流,以及如果疫情后期存在转向新资金格局的过渡期,用以这个阶段提供给所有运营商的补充资金流。

                 

                主要供资流应确保为以下目的提供财政支持:
                 
                保留和恢复在当地被认为具有社会重要性的服务,包括夜间和周末服务
                 
                促进扩大使用总运输模型,合并当地的资金和调试运输服务以支持社会地方一级的社会必要服务
                 
                资助特惠票价和有针对性的降价措施
                 
                鼓励乘客转向公共交通
                 
                加速采用新的城市公交服务,例如需求响应式的交通
                 
                启动乡村运输的新交付模式

                 

                作为从BSOG过渡到新供资格局的一项措施,补充资金流可被视为新收入支持机制的一部分。它促进了公交系统主要收入资金的提升,还可支持那些不具有商业可行性的服务模式。

                 

                政府不应再为化石燃料公共汽车提供赠款或收入支持,因为这种补贴或收入将阻碍政府实现具有法律约束力的温室气体零排放目标的能力,或阻碍其改善空气质量的义务。

                 

                政府应考虑以下要素设计补充资金流:

                 

                按乘客数或里程数计算的基本补充费用。
                 
                零排放公交车的额外奖励金,以鼓励零排放公交车的发展。
                 
                逐渐减少对化石燃料汽车的支持,停止对污染最严重的车辆(欧IV标准及以下),到2025年,对化石燃料汽车的支持都全部取消。
                 
                随着时间的流逝,这种补充资金流应逐渐减少,最晚在2030年取消。但也要结合疫情后客流恢复的情况综合考虑。

                 

                政府应确认未来五年至少80亿欧元的拨款,即与去年整个公交系统年度结算一样多的钱,用于公交系统的收入增加和票价优惠。此外,还应再拨出30亿欧元资金,作为今年早些时候宣布用于公共汽车和自行车改造的50亿欧元资金的一部分。

                 

                关键词四
                轨道交通

                 

                轨道交通应继续主要从车票和公共投资中获得资金。但还需要其他方法用以确定轨道交通所带来的经济、社会和环境效益。下一步,公共投资需要有明确的投资渠道以保障其对轨道交通的供给。轨道服务可对附近新开发项目能带来增益,该增益需要被计算。通过轨道下放区域模式,一种整合了土地利用规划和投资的模式,可带来最好的增益。车站经营者应设法让车站附近零售商为当地社区带来更好的服务,顺便从零售商的租金中获得更好的收益。

                 

                关键词五
                如何支付交通出行费用

                 

                票价、票价结构和票务应被优先考虑改革。一段时间内人们都觉得他们从公共交通中获得的便利良多。鉴于疫情对经济的潜在影响,政府应取消2021年1月到期的铁路下一次加价计划,8月将公布7月份通胀率。现阶段提高铁路票价,对于鼓励乘客返回和限制上班成本会适得其反。

                 

                现在需要一种新方法来设定公共交通工具的票价,以解决未来票价上涨(或降低)以及如何计算票价的问题。票价结构应予以审查。目前,对于不同类型的机票和票价,有太多令人困惑的选项,并且不会自动向乘客提供最有价值的选择。

                 

                从乘客的角度来看,拥有集成的多运营商和多模式票务方法会带来好处,包括简化票务购买流程和提高负担能力。行业不再使用纸质机票,默认为乘客提供数字票务和预订系统。

                 

                应该迅速采取行动简化票价结构和基于帐户开发的票务服务。作为更加综合多样化的交通一部分,应加快伦敦以外城市的多式联票和地域票价。地方运输当局对铁路负有责任,应考虑引入新的票价结构,其票证在各运营商之间均有效,这种方式也方便了乘客在公交和轨道交通间的换乘

                 

                政府应当加强管控力度,且要求运营商参与基于帐户开发的票务服务计划并部署必要的系统。在后端系统上进行投资也是必要的,在整个运输部门开放数据并提供API,以便技术公司和运营商向消费者提供新的零售信息产品和运输信息产品。还应积极提高各种渠道的财政利用率,包括政府自己的资金支持,以简化数据可用性以及多式联票的广泛采用。

                 

                灵活性差的季票让那些不需要每天上下班的人面临着购买全日制季票的问题,这些票无法得到充分使用且无法转卖,并且他们的临时通行需求还是需要购买原价的票。在疫情后工作模式改变的可能更大,对于每周至少有一部分时间在家工作的兼职通勤者,应该有一个出行次数计划制定上限,灵活的季票产品,可以更好地满足这一需求。

                 

                政府应反思优惠票价的模式,以及考虑如何提供相应的经济补贴。它应帮助经常购买优惠车票的特定人口,改善获得教育和就业的机会,通过使那些低收入人群获得相应的经济补贴,维持公共交通的票价稳定,来增加乘客人数。

                 

                鼓励私营部门投资

                 

                政府应支持大规模采购零排放车辆以减少成本,但政府的本金应在一定范围内,鼓励私人融资和租赁模式(企业向政府租赁),以降低向零排放车队过渡的前期成本。

                 

                例如,政府应提供资本支持,启动向零排放公交车队的过渡,明确社会对零排放公交和配套站的需求。

                 

                增加财政收入

                 

                地方应发展其他财政收入渠道,为地方交通当局建立长期和有保障的收入来源,减少对中央政府收入资金的依赖,以支持其地方运输网络的有效运行。运输系统应奖励可持续交通,并遵循"污染者付费"原则,启用和鼓励公共交通、主动出行和共享交通,同时降低污染或拥堵,以便利运输服务。

                 

                工作场所停车税 
                (Workplace Parking Levy,WPL)

                 

                自2000年以来,英国地方当局有权实施WPL,即雇主根据其提供停车位的数量在指定地区征收一定规模的税,即使这些计划必须得到运输大臣的批准。到目前为止,诺丁汉是唯一实施WPL的城市,但伦敦的一些地方当局和自治市正将这项计划入实施范围内。为了加快采用这一机制,政府应建立基础设施,使城镇能够更新其交通网络。政府应该利用私营部门的投资,来整顿英国公交车队,并让其车站发展到所需的规模。这些发展动力要一个新的私人融资模式,应该为公共汽车培育新的租赁安排或ROSCO式的模式。这要求公共交通工具支持电池电动汽车 (BEV) 和燃料电池电动汽车 (FCEV) 技术。联合政府应利用城市改造资金,可以为此拨出10亿英镑的资本金。

                 

                地方交通当局应该能够自由获取当地的财政收入,这些财政也将影响行为和选择。这些收入应被限制使用,仅用来改善公共交通网络、服务以及道路养护。

                 

                为了加快采用这种机制,政府应该发布进一步的指导以明确可征收税款的流程、条件和金额(如伦敦市长在自治市指南中所提供的),并不再需要运输大臣的审批。筹集的资金应用于支持当地的交通改善,这也将有利于改善公共交通直接征税的企业及其员工和客户。

                 

                道路使用收费

                 

                驾驶员目前要支付车辆消费税(Vehicle Excise Duty,VED)和燃油税,这些税直接由中央政府征收。但是这些并非道路使用的全部成本,因此尚不能建立道路使用和道路使用成本之间的联系。

                 

                需要一种新的定价方法,它包含着捕获车辆使用道路空间所产生的全部影响,包括交通拥堵,空气污染和碳排放,从而让消费者更加明晰整个成本。道路使用收费机制对消费者和企业更好。

                 

                当前可用的技术已允许更复杂的方法进行计费。收费机制是建立在行程距离、行程时间段、位置以及车辆排放水平和对环境的影响。这种基于距离的可变收费方式将更恰当地反映各个行程的影响,与低排放区或拥堵收费不同,它同时解决了污染和拥堵问题。

                 

                自2000年以来,英格兰的地方政府被授权收取道路使用费。中央政府在向运输机构讲解道路使用费的内容时,应简化介绍方式并向地方政府发布新的指导。此外,政府应制定一项全国性的基于距离的收费方案,地方运输机构可以参加到该方案的制定。该国家方案还可以适用于战略公路网,该公路的收入由英国公路局保留用于道路维护。地方公路的收入应由当地运输当局保留,以资助公路维护,模式转换和公共交通改善。应简化地方对道路的管理,将权力和资金转移给交通联合机构。同时,交通联合机构还管理其他所有在地方筹集的收入。

                 

                随着道路运输电气化步伐的加快,应设计一种机制,向所有车辆收取影响和使用道路空间的费用。因此,VED和燃油税将以后会逐渐减少,但在短期内可能会增加以鼓励人们从化石燃料向零排放过渡。此外,大力投资于可靠、便宜、清洁和一体化的公共交通设施也可刺激人们减少对汽车依赖,在这在城市和大城镇的效果将更加显著。

                 

                 

                原 文:Campaign for Better Transport

                 

                撰写:王卓群 程一一
                审核:徐正全

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